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深圳土地整備工作“泛市場化”探討

文/童款強
 
        土地整備是深圳市在2011年《關于推進土地整備工作的若干意見》(深府〔2011〕102 號)中首次提出的概念,是指立足于實現公共利益和城市整體利益的需要,由政府主導,綜合運用收回土地使用權、房屋征收、土地收購、征轉地歷史遺留問題處理、填海(填江)造地等多種方式,對零散用地進行整合,進行土地清理及前期開發,統一納入全市土地儲備的行為。經過三年多時間探索與實踐,深圳市土地整備工作在政策體系建設、整備實務操作等方面取得了一些成績,積累了寶貴的經驗,但是受整體征收補償工作環境復雜、城市更新項目沖擊等因素的影響,土地整備推進依然舉步維艱,政府較為被動,面臨著一系列問題亟待解決。
        一、深圳現行土地整備工作面臨的困局
      (一)土地整備配套政策有待完善。首先,個別實操規定不明確。例如,根據《關于推進土地整備工作的若干意見》規定,以產業項目為目標的土地整備項目,可申請作出房屋征收決定,但根據上位法《國有土地上房屋征收與補償條例》,實行房屋征收應當符合公共利益需求,并明確列舉了公共利益的界定范疇,該類土地整備項目能否納入公共利益范疇、是否可作出房屋征收決定并不明確。其次,必要的配套性政策缺失。現行土地整備政策對于政府是否具備先買權、是否可采取強制措施等內容,未做明確規定。另外,現行整備政策尚處于不斷調整過程,政策的變更以及不確定性,給土地整備工作的推進實施造成了困擾。
      (二)土地整備市場化運作不充分。一是土地整備市場化運作受到限制?!豆賾諭平戀卣腹ぷ韉娜舾梢餳訪魅凡⒁蠹憂咳型戀卣腹ぷ韉牧斕己托?,加強各區土地整備的組織實施,并依此構建了市區兩級分級統籌與實施的管理模式,實際項目中,街道辦事處承擔整備具體性事務。在整個過程中,完全由政府主導、實施,市場化運作形式以及市場力量受到限制。二是補償市場化不充分,標準偏低。采取房屋征收、征轉地歷史遺留問題處理方式進行土地整備,參照征收、征轉地政策進行補償,標準偏低,未體現市場議價原則,社區、居民的發展權益未能得到補償。尤其受到城市更新項目的沖擊,補償標準偏低的矛盾進一步凸顯。
      (三)社區利益共享所得份額偏低。充分保障原農村集體經濟組織及原村民的合法權益,實現土地整備利益共享,是土地整備項目的基本要求,也是社區及居民關注的重點。在個別采取整村統籌模式的土地整備中,社區參與分享整備土地開發后的增值利益,但在大多數項目中,主要以未征未轉土地面積為基數按照一定比例(如8%)在土地整備范圍內安排用地,用于社區經濟可持續發展,社區利益共享所得份額偏少,低于城市更新可獲得的經濟補償,導致其對土地整備的積極性不高。
      (四)土地取得時機考慮因素不足。一方面,土地整備規劃及計劃期限太短,導致工作被動。根據《關于推進土地整備工作的若干意見》,土地整備規劃應當明確全市土地整備的區域及其方向、目標、時序、總體規模和整備策略,規劃期限為5年,整備規模應當在近期建設用地需求基礎上,預留一定彈性。同時,制定土地整備年度計劃,作為當年度開展土地整備工作的依據。實際工作中,因規劃及計劃期限太短,用地需求迫切,導致土地整備工作極為被動;另外一方面,土地取得時機考慮因素不足,增加整備成本。在被動狀態下開展土地整備工作,無法根據經濟發展曲線或土地價格曲線走勢適時進行錯峰收儲,有可能增加土地取得成本。
      (五)土地整備資金來源渠道有限。現行土地整備資金來源主要包括發改和財政部門每年安排用于房屋征收和土地儲備的費用、通過儲備土地抵押融資籌措的資金、儲備土地短期利用收益,以及上述資金產生的利息收入。資金來源渠道較為狹隘,增加財政壓力,且銀行貸款的融資成本相對較高,并不適合于長遠期的土地整備收儲工作。
        二、國外土地整備工作的經驗借鑒
透過土地整備內涵分析,類似于土地儲備第一階段的工作,即土地收儲。土地儲備發源于1896年的荷蘭,其后在瑞典、丹麥、韓國等國家進行了大范圍推廣并發展成熟,許多成功的做法值得深圳參考借鑒。
      (一)實施機構設置。由于土地整備制度所蘊涵的社會公益目的,土地整備的執行機構基本上是某級政府機構的一部分或與某級政府機構有關,包括:1、政府直接組成并控制;2、由與政府有關的其他類型組織如公營企業運作;3、由政府與公司合營企業運作。例如,瑞典斯德哥爾摩政府通過購買一個私人建筑公司,將其改造成為政府整備土地的公司,負責物色合適的土地,確定征購土地的范圍,與土地所有者協商地價,負責籌集和使用購地資金,監督管理土地平整、修路等前期開發過程,為較大的市政項目選擇開發商以及規劃落實城市住宅的分布與數量等;同時,通過市議會的不動產委員會監督其日常工作。早在20世紀初期,斯德哥爾摩市政府就開始從分散的土地所有者手中購買土地,從而擁有巨大的土地儲備,到20世紀80年代末,市政府已擁有全市土地的74%和所有未開發土地的所有權。
      (二)土地取得方式。國外整備取得土地的方式以協議購買、公開市價為主,同時賦予政府征購權、優先購買權等強制輔助措施。例如,在斯德哥爾摩,政府對于希望征購的土地,一般是先通知土地所有者,并給出一個比較公平合理的價格,如果土地所有者不接受這個價格,那么由房地產法院來確定該土地的價值。由于瑞典市政府擁有土地的優先購買權,所以土地所有者除了將土地出售給政府別無選擇;瑞典政府收儲土地原則上是市場收買的方式而不是征購,僅對城市道路、公園、廣場、交通設施等公用地才能征購。
      (三)土地取得時機。國外土地整備土地取得時間,普遍有兩種做法。第一種做法是盡早大規模整備土地。在沒有使用目的的情況下,大規?;袢⊥戀?。該方式能更有效地穩定整個區域的地價,保證都市環境品質,但需投入更多資金。但如果土地整備工作開展得足夠早,則可以通過較低的價格獲得土地,例如斯德哥爾摩的儲備用地,大多使用的是幾十年前僅以農地或相當于農地的價格購得的。第二種做法是提前一定年期整備土地。在使用前一定年期(十年、七年或五年)獲取土地。該方式可減少資金投入(也可能因個別征購成本增加),但對穩定地價的作用有限,局限于規劃區域。另外,具體到土地收儲實際操作中,與其他商品市場相同,土地市場也存在周期性特征,土地市場的價格波動是國外土地銀行確定收儲策略的重要依據。如瑞典的土地銀行在地價較低時回收部分土地,在地價過高時拋售存量土地,不僅獲得了良好的效益,更起到了穩定土地價格、調控土地市場的重要作用。
      (四)整備資金來源。國外土地整備資金來源多樣,包括:中央政府補助、政府(如國家養老基金)貸款、銀行貸款、發行政府債券、(少數)地方政府稅收、儲備土地出讓、出租收益。例如,斯德哥爾摩市政府通過以下融資渠道支付土地征購費用:一是拿出政府稅收的一部分;二是政府貸款,主要來自國家養老保險基金;三是銀行貸款;四是經瑞典國家銀行發行的公債,此外還利用土地銀行中租出和售出的土地收入來征購部分新的土地。多樣化的土地整備融資渠道,有效保障了整備資金需求。
      (五)配套制度體系。為做好土地整備工作,國外構建了較為系統的配置制度。一是政府優先權利,如瑞典分別于1949年和1967年頒布了征收法案和優先購買權法案。二是土地整備制度與城市規劃和土地利用計劃進行結合。例如,法國將城市土地發展計劃分為多種類型,包括:集中發展區、優先發展區、未來發展區、開放空間及農地、風景區、區政務會區等。不同類型用地采取不同的土地整備方式,以實現規劃與發展目的。
        三、深圳土地整備工作“泛市場化”建議
在2012年11月召開的全市土地整備工作會議上,許勤市長提出“做好土地整備工作要更加注重質量提升,提高土地整備服務全市經濟社會發展大局的能力,更加注重創新體制機制,推進土地整備工作的制度化、常態化及可持續性”。在土地管理制度改革的契機下,借鑒國外成熟做法,在主體、資金、補償等方面采取“泛市場化”土地整備,突破現狀制約,創新土地整備模式與機制,扭轉被動局面,對深圳加快土地整備工作意義重大。
      (一)政府主導,多方參與。構建“政府主導、城投協助、社區參與”的實施機制。一是強化政府主導地位。土地整備所蘊含的社會公益性質,決定其執行機構必然為某級政府機構或與其相關。現狀下,城市更新所帶來的補償標準的差異,引起業主對土地整備抵觸與排斥,在未對土地整備實施市場議價補償之前,必須強化政府執行土地整備的主導地位。二是引入城投公司協助,負責創新土地投融資渠道,擴大土地整備資金來源;分析宏觀經濟及土地市場運行規律與發展現狀,對土地整備收儲時序提出建議;具體項目中,根據基礎設施建設計劃統籌土地整備進度與次序。三是鼓勵社區積極參與。完善利益共享機制,讓社區分享土地發展權益。
      (二)市場議價,共贏發展。一是市場對價。根據國家土地管理制度改革方向,提出建立公平共享的土地增值收益分配制度,對被政府征收土地,改原用途補償為公平補償,農民房屋按市價補償。土地整備采取市場議價方式,按照市場對價原則進行補償是未來發展導向。二是同地同權?!噸泄膊呈私烊腥峁ā芬蠹涌旃菇ㄐ灤團┮稻逑?,賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置;根據383改革方案,要求構建平等進入、公平交易的土地市場,在規劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,形成權利平等、規則統一的公開交易平臺,建立統一土地市場下的地價體系。具體到土地整備項目而言,應當對性質相同的土地采取一致的補償價格,并提高現狀征地補償標準。三是利益共享。借鑒整村統籌模式中的利益共享機制,綜合采取土地整備、城市更新、歷史遺留問題處理等方式,系統解決社區歷史遺留問題,增加社區利益共享的份額,共享發展權益,實現政府、社區、居民的多方共贏。
      (三)土地分等,適時收儲。參考法國及美國的做法,進行土地發展等級分區,延長土地整備規劃及計劃周期,錯峰式適時分級收儲土地。一是劃定土地各等級分區。對深圳市土地利用現狀、土地利用規劃進行調查,按照土地利用程度、規劃要求、土地整備實施難度、土地整備成本測算等因素,將土地進行等級分區,例如劃分為緊急整備區、近期整備區、遠期整備區。二是延長規劃及計劃周期。為配合不同等級分區采取差異化的整備策略,對現行土地整備規劃及計劃周期進行調整,將年限延長,例如,編制10年期/15年期土地整備規劃,制定3~5年期土地整備計劃。三是采取差異化收儲策略。緊急整備區,常規收儲;近期整備區,錯峰式適時收儲;遠期整備區,低成本提前收儲。
      (四)增加渠道,創新融資。在現有財政撥款、銀行貸款的基礎上,增加渠道,創新融資。一是通過城投公司運作融資。借鑒香港、重慶等做法,通過城投公司運作融資,政府提供支持,增加注入資本金,注入資產等。二是通過發行債券進行融資。政府通過發行國債、地方政府債券、土地債券等形式進行融資。三是通過社會基金進行融資。參考銀行貸款審查條件,政府通過養老基金、社?;鸞腥謐?。融資年限可適當加長。
      (五)設定條件,強征保障。為確保土地整備項目有效實施,建議參照國外、香港等做法,明確政府在達到一定條件時,為社會整體利益需要,在土地整備項目中,必要且條件成熟時亦可采取強制措施。



 
 
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