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關于土地整備工作的幾點思考

文 / 周程

        近期獲悉深圳市《關于推進土地整備工作的若干意見(送審稿)》正在各區政府及各相關單位征求意見,筆者欣喜不已認真研讀,因為這與筆者長期從事的工作密切相關,對將來工作有著深遠的指導意義。筆者現將關于土地整備工作的一些思考簡述如下:
        一、土地整備的概念
        土地整備,從字面意思理解,就是土地整理和儲備,借助專業一點講,就是“立足于實現公共利益和城市整體利益的需要,綜合運用收回土地使用權、房屋征收、房屋拆遷、征轉地歷史遺留問題處理、填海造地等多種方式,對零散用地進行整合,并進行土地清理及土地前期開發,統一納入土地儲備”。
        二、土地整備的意義
        目前全世界都面臨土地資源日益稀缺、城市向外發展受限的問題,城市發展與土地資源的矛盾是國內大中型城市普遍存在的問題,而在深圳市這一問題顯得尤為緊迫和嚴重。有調查數據顯示,根據國家批復的新一輪土地利用規劃大綱,我市2020年建設用地控制規模為976平方公里,2009-2020年可使用的新增建設用地指標仍不足112平方公里,年均不足10平方公里。若按以往每年年均十幾平方公里的消耗速度,可新增建設用地潛力在5-6年內即可消耗殆盡。由此可見,可供開發用地已是寸土寸金,土地資源也成為城市發展的瓶頸,城市的縱深發展及土地的集約利用日漸成為發展主題。
       土地整備不僅通過對現存土地的整理,釋放新的開發空間,以滿足城市長遠可持續發展的需要,同時可以轉變政府長期處于被動局面的因項目建設的緊急需要而限時進行征地拆遷的用地供應模式,緩解因征地拆遷難以推進而直接造成項目建設延誤或擱淺的矛盾,并且可以完美地實現城市整體規劃及土地集約利用。
       三、目前存在的問題
       筆者曾有幸參與了多個深圳市重點土地整備項目中的房屋征收工作,在各級政府大力支持下,部分土地整備項目房屋征收工作開展的較為順利,但與此同時,筆者也意識到目前的實際操作過程中仍存在一些難點和問題。
     (一)缺失相關法律法規,行政依據不完善
       目前深圳市尚無土地整備相關法律法規和政策規定用以指導及規范土地整備各項工作。因土地整備的特殊性,現行的《深圳市土地征用和收回條例》(121號令),《深圳市公共基礎設施建設項目房屋拆遷管理辦法》(161號令)等土地征收及房屋拆遷的政策,對土地整備的主體、程序、拆遷行政許可等方面未有明確的規定,缺乏針對性的指導。實踐中,出現無法可依、無章可循的狀況。各項目均“摸著石頭過河”,只能邊做邊完善相關手續,例如,市某土地整備項目,由于沒有相關法規政策的支持,在大運會申辦城市尚未明確花落誰家時,政府只能先行通過會議紀要協調形式推動土地整備房屋拆遷相關工作的開展,后因申辦結果水落石出,有明確建設項目,其行政依據及相關手續因此得以明確及辦理。
       (二)缺乏統一管理協調機構,工作機制不完善
       土地整備是一項復雜的系統工程,涉及土地收回、拆遷、儲備、開發等方面,應按照決策、執行和監督既相互協調、又相互分離的原則,建立責權利相統一的工作機制。而筆者在實踐中,發現沒有統一的土地整備機構,土地整備管理及具體事務不分離等狀況,有些項目由區拆遷事務部門負責管理,具體拆遷事務委托給街道辦,有的由專門成立臨時機構統一負責管理及具體拆遷事務。就筆者參與的多個土地整備項目中,各項目均有各自的工作機構、工作模式、實施主體、實施方式、實施程序以及實施標準等,甚至每個項目均制定本項目的補償方案,缺乏統一標準,使得相關工作人員容易因缺乏統一指導思路而迷失方向,出現工作失誤。
       (三)土地整備如何立項不明,資金來源主體不清
       土地整備前期尚未明確未來具體建設項目,因此,沒有項目依托不知如何進行立項。而土地整備涉及的拆遷補償、安置房建設等環節均需要大量的資金支持,一般房屋拆遷項目資金來源于項目投資方或建設主體,但在無建設項目的情況下,拆遷補償資金從何而來?目前相關政策未明確資金來源渠道,使得土地整備工作成了無米之炊、無本之木。筆者曾參與市某土地整備項目,當時就資金來源問題折騰一番,最后通過拍賣一宗國有土地獲得的出讓金用于解決土地整備資金問題。
       (四)缺乏行政許可,不能進行強拆工作
        筆者從業幾年來感受到,房屋拆遷過程中,業主在得知有要拆遷之后,常?;岢魷智瀾?、搶種、搶裝修等“博賠”情況,在談判過程中業主會“獅子大開口”“坐地起價”“漫天要價”的現象,若不滿足業主訴求,要么面對“釘子戶”將無可奈何,則拆遷進展將受阻,要么為確保項目建設進度,退步突破補償標準進行補償安置,增加拆遷成本和難度。筆者認為如果沒有行政許可的支持,沒有依法強制拆遷實施力度,在拆遷補償中,拆遷人將處于無證拆遷、成本增加等被動局面,項目建設進程將被擱淺,或者容易造成相關權益人的信訪甚至過激行為,引發一些社會矛盾,不利于社會和諧和城市經濟發展。
        三、《若干意見(送審稿)》明確的問題
        《若干意見(送審稿)》全文包含八大點二十三小點,筆者較為關心的部分主要明確了以下幾點:
        (一)明確組織架構及單位職責
        市政府作為決策機構,對土地整備的重大事項進行決策;市規劃國土部門牽頭統籌指導土地整備工作,完善各職能部門及各區政府聯動協調機制;市政府專門設立市土地整備局作為土地整備的執行機構及項目主體,負責制定總體計劃及各環節統籌管理工作;各區政府作為實施主體,可設立專門的土地整備事務機構負責具體實施工作。
       (二)明確項目立項及資金來源
        明確以土地整備年度計劃向市發改部門一次性申請年度整備項目立項,待年度計劃經市政府批準后,項目即可批準立項。同時,市政府專門成立土地整備專項資金,明確資金主要來源于三個方面:一方面是財政每年按上年度國土基金收入的60%;第二方面是土地融資籌措的資金;第三方面是土地儲備短期利用收益。同時,要求建立健全市級土地投融資機制。
       (三)明確實施機制及行政許可辦理
        規范土地整備項目實施方案,完善土地整備實施基本程序,建立健全安置房源儲備制度,建立測繪、評估推薦制度等,更重要的是明確土地整備項目涉及房屋拆遷的,土地整備事務機構可憑土地整備立項批準文件及項目實施方案向市土地整備局申請拆遷許可,涉及收回土地使用權的,市土地整備局可依據項目立項批準文件作出收回土地使用權決定。
        四、筆者思考及希望
        從《若干意見(送審稿)》提出的主要思路來看,筆者認為可以基本上解決目前存在的主要問題。同時,筆者也注意到《若干意見(送審稿)》中還有一些細節值得商榷。
        第一,《若干意見(送審稿)》中明確土地整備事務機構可憑土地整備立項批準文件及項目實施方案向市土地整備局申請拆遷許可。這對土地整備工作無疑是一劑強心針,對房屋拆遷工作是強有力的支持,對確保土地整備順利推進。但筆者提出,這與國家、省、市現行相關法律法規未有良好銜接,根據有關規定,房屋拆遷行政許可應當向房屋拆遷主管部門進行申請,而深圳市主管部門為市規劃國土委,并非市土地整備局,同時,市土地整備局既作為全市土地整備的執行機構及項目主體,又擔負行政管理職能,出現了行政管理權和事權不分,“裁判員”與“運動員”不分,既是市場的監管者,又是拆遷事務的執行者和參與者的情況。
        第二,土地整備中涉及土地征收、房屋拆遷安置等補償標準及取值依據,在《若干意見(送審稿)》未作相關說明。筆者認為應對土地整備的拆遷安置補償標準做出相應的規定以便工作中有據可依。
        不管怎樣,筆者仍殷切希望政府相關部門能盡早頒布《若干意見》并予以實施,以保障龍崗、寶安、光明、坪山及南山前海區已開展的土地整備項目的順利推進,為摸索著前進的從業人員,指引一條陽光之路。同時,希望能出臺具體的實施細則或指導意見,理順工作關系、掃清法律障礙等,以便日后操作能更加完善。




 
 
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