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論城市房屋拆遷中被拆遷人權益?;?/td>
 文/方苞
近年來,尤其是物權法實施后,暴力拆遷、極端對抗、因拆暴富屢見報端,每個事件一經報道,都很快成為公眾關注和討論的焦點。原《城市房屋拆遷管理條例》的諸多弊端、與物權法的沖突,顯現無疑。2010年1月,國務院法制辦會同住房城鄉建設部制定了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》,擬取代《城市房屋拆遷管理條例》,并于1月29日正式公開征求民意。但時至今日,以征求意見稿為藍本的新“拆遷條例”何時正式出臺,國務院法制辦仍無時間表。近期,各大媒體均爆出“新拆遷條例不久或將揭開面紗”的消息,“征收取代拆遷”、“取消行政強拆”、“拆遷許可證將作廢”、“拆遷補償市場化人性化”等新概念和制度,再次成為熱點話題。這些修訂的根本出發點和關注點均在于?;け徊鵯ㄈ巳ㄒ?,本文擬從這一主題入手,探討拆遷征收制度的完善。
一、被拆遷人權益?;さ奈侍餳霸?/strong>
城市房屋拆遷活動是近現代各國社會經濟發展中普遍存在的客觀現象,尤其是在現代文明社會中,根據城市規劃、建設或環境治理等公共利益的需要,有時甚至為了更大的商業利益,房屋及其附屬物就會面臨被拆遷的問題。城市房屋拆遷過程,實質上就是各種利益相互博弈的過程。由于在權力資源、資本資源、信息資源等方面與政府和開發商相比,均處于不對等狀態,且參與拆遷程序往往是被動無奈,被拆遷人的弱勢群體特征極為顯著。因此,被拆遷人的合法權益極易受到侵害。
(一)拆遷補償不公正
拆遷補償是拆遷人與被拆遷人最大的矛盾焦點。拆遷人往往利用其優勢地位壓低補償款。因為,對于拆遷人來說,補償款增加就意味著成本提高。但對于被拆遷人來說,補償款減少就會使被拆遷人的利益受損。因此,拆遷補償款的多少,是雙方博弈的結果。當前在房屋拆遷中,補償費用和安置問題幾乎是由拆遷人單方決定,是霸王條款。被拆遷人在整個拆遷過程中很難有表達自己意愿、維護自己權益的機會。所以,被拆遷人的利益能否得到保障,完全取決于開發商的實力和信譽。而在實際中,由于一部分被拆遷人有搭便車的心理,開發商隨即推出一些“先搬遷先獎勵”的措施,又造成被拆遷人之間在補償上的不公平。而且在現實中,補償款的多少和安置費的高低也帶有隨意性,不按標準執行。在沈陽房屋拆遷中就有這樣的情況發生:同樣的地理位置和房屋,建筑面積也相同,一個有產權,一個無產權,而補償的結果是有產權的被拆遷房屋反而沒有無產權的被拆遷房屋補償款高。
(二)非法拆遷嚴重
行政強制拆遷時有發生。眾所周知近年來,由于我國家法律法規的不完善,政府在城市建設特別是大量的商業征用地審批和實施拆遷作業中大包大攬,有的地方為了順利拆遷甚至動用警力,強制執行。由此引起的政府與被拆遷人的矛盾可以說已經成為帶有普遍性的社會問題。目前在城市房屋拆遷領域是行政主導拆遷,不管被拆遷人是否愿意,他都只能接受政府作出的拆遷決定并負有配合拆遷進行的義務,行政權力對于被拆遷人而言具有支配性,在這中間,被拆遷人的利益?;ご嬖謚卮笪侍?。在拆遷人申請強制拆遷時,當地政府為保障城市建設的效率,往往會濫用行政權力,以不服從行政裁決為由,動用強力部門的力量將被拆遷人武力逐出家門,拆毀其房屋,恣意侵害被拆遷人的利益。
(三)城市房屋拆遷中行政權力行使不當,致使政府公信力缺失
目前在城市房屋拆遷中仍是行政主導拆遷,不管被拆遷人是否愿意,他們只能被動接受政府做出的拆遷決定,并且配合拆遷。行政權力對于被拆遷人而言具有支配性。根據行政法原理,“行政權與公民權具有不對等性,行政權具有優益性或支配性。行政權可以設定、變更或消滅公民的權利和義務,而公民卻不具有同樣的權利?!幣虼吮徊鵯ㄈ嗽誄鞘蟹課薟鵯ǖ睦娣峙浠疃惺苤樸謖?。同時,在被拆遷人與拆遷人訂立拆遷補償協議時,當地政府部門為保證城市規劃建設的效率,實現政績最大化,給拆遷人(房地產開發企業)營造一個有利的投資環境,往往會迫使被拆遷人違心地接受拆遷人開出的對自己極為不利的條件,與拆遷人達成不平等的安置補償協議,因而使被拆遷人遭受重大的經濟損失。如果政府一旦不依法行政就將嚴重損害被拆遷人的利益(違法強制拆遷),“一些地方政府建設規劃部門出爾反爾造成居民不能回遷”的情形使政府的誠信喪失,損害了政府在人民群眾中的形象。
(四)缺乏有效的權利救濟途徑來?;け徊鵯ㄈ說娜ㄒ?/strong>
拆遷許可裁決等制度因行政權力行使不當已難以發揮?;け徊鵯ㄈ巳ㄒ嫻淖饔?。縱觀我國目前的拆遷過程,相關環節大多缺失。通常的情形是,在尚未征求被拆遷人意見的情況下,行政機關即向拆遷人發放拆遷許可證。拆遷人只要獲得拆遷許可,拆遷雙方就負有簽約義務。假如被拆遷人對補償安置有異議,只能申請行政裁決。一旦裁決作出,若被拆遷人在裁決期內拒絕執行,拆遷人即可申請行政機關或法院強制執行。由此可見,作為房屋主人與土地使用權人,被拆遷人對拆遷整個流程應有的知情權、參與權與表達權被逐一弱化,甚至被剝奪。這是有違我國的法制精神的。行政訴訟又因受到現實環境制約而在解決城市拆遷糾紛中處于尷尬地位。信訪是其它正常救濟途徑缺位的最后一道防線。各級各部門都對信訪問題制定了一系列的應付措施,有的還采取非常規的處理方法,以達到暫緩信訪的結果?;褂?   信訪制度不透明,對信訪問題不重視等導致信訪不能取得其應有的作用。
二、?;け徊鵯ㄈ巳ㄒ嫻姆傷伎?/strong>
(一)優化拆遷補償安置制度
1、確立充分補償的原則。將被拆遷人的國有土地使用權的損失也納入拆遷補償范圍之中以充分?;け徊鵯ㄈ說牟撇ɡ?。被拆遷人支付了國有土地使用權的費用,但是在其遭遇房屋拆遷的過程中其國有土地使用權的年限還沒有到期,然而在拆遷補償中其支付的國有土地使用權費用卻得不到補償,這一點對于被拆遷人來說是非常不公平的。為了?;け徊鵯ㄈ說睦嬗θ妨⒊浞植鉤グ倉彌貧?。
2、提高拆遷補償安置的標準。當前的拆遷補償安置標準較低,不符合市場價值規律。對被拆遷人私有財產的補償必須考慮私有財產的既有價值和可得利益,純粹從現有價值出發去評估補償數額,即便是按市場價也難以彌補當事人的損失。例殘疾人或普通的下崗工人把其房屋出租,雖然房屋本身不具有很高的價值,但是他們的生活來源主要就是依靠房屋出租的費用,征用此類房屋,僅按市場價格計算,有失公平不利?;け徊鵯ㄈ說睦?,所以可得利益必須考慮在內。
(二)加強拆遷過程的程序立法
嚴格“強制拆遷”的條件和程序。強制拆遷對于保證拆遷工作進度,發揮了不可替代的作用。但就是因為強制拆遷,造成的拆遷過程中大量的惡性事件,在社會上造成了極其惡劣的影響。如果雙方達不成協議,那么對于公民的合法私有財產是不能采取強制措施的。拆遷雙方就拆遷補償方案協議不成而提請行政部門或人民法院裁決,這兩種方式只能就拆遷雙方補償形式、補償金額等糾紛居中作出判斷,以辨明是非曲直,達成協議與否仍然依靠雙方自愿。筆者建議對于“強制拆遷”行為應該區別對待:
第一、為了公共利益,如果被拆遷人在給予充分、合理的補償后,仍執意拒絕拆遷,則可召開聽證會。聽證會由政府拆遷主管部門主持,聽證會的代表主要由非被拆遷人代表、拆遷人代表(或政府代表)及被拆遷人代表組成。聽證會在聽取了各方的意見之后,綜合作出決定。當然,此聽證會意見各方應該共同遵守。
第二、對于商業目的的拆遷,應明確規定政府相關部門只能充當協議的調解人。在拆遷雙方協商不成時,政府不能動用公權力對被拆遷人的房屋強行拆遷。否則,要追究相關人員的法律責任。
(三)價格評估應充分市場化
評估主體應市場化。政府不能介入到價格評估之中,應尊重房屋價格評估機構的獨立性,明確價格評估是平等的市場主體之間的行為,允許房屋價格評估機構自主進行評估。估價標準和方法應市場化和科學化。政府不應在行政規范中制定補償安置的標準,而應由房屋價格評估機構綜合考慮各種影響房屋價格的因素并根據現時的市場價格確定。改變價格評估的出資方式。應當允許被拆遷人也可以選擇房屋價格評估機構并自付價格評估費用,從而避免因由拆遷人支付評估費用出現的操縱評估價格的現象。
(四)拓展對被拆遷人權益的救濟途徑
被拆遷人對拆遷人在拆遷雙方未達成拆遷協議的情況下而申請強制拆遷所造成的被拆遷人的損失可以提起民事訴訟。因為公民的房屋或其他合法私有財產是受憲法?;さ?。任何人在雙方沒有協商一致的情況下,而申請或委托他人強制侵犯公民的私有財產是違法的。這一點也是同《憲法》和《民法通則》的精神保持一致。所以,在拆遷立法上應當允許被拆遷人在對房屋拆遷管理部門提起行政訴訟時可以房屋拆遷管理部門和拆遷人為被告另行提起民事訴訟,同時規定訴訟進行時禁止拆遷行為的進行。同時,加強信訪工作的處理,對于錯誤的拆遷行為進行認真處理,對糾紛雙方都有一個滿意的答復。
總而言之,被拆遷人權益?;さ墓丶謨詼孕姓Φ牡骺睪推膠馓厥飫婕龐氡徊鵯ㄈ說睦?。期待新的拆遷管理條例能從征收程序、補償標準、救濟途徑等方面進行完善,確保被拆遷人得到全面、平等的?;?。




 
 
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